Tanya AI · Bagaimana IAA akan Mengubah Pola Kompetisi Perusahaan China di Eropa?

Uni Eropa berencana memberlakukan pembatasan terkait transfer teknologi, rasio kepemilikan asing, dan lokalisasi di empat sektor utama: baterai, kendaraan listrik, tenaga surya, dan bahan baku penting. Perusahaan-perusahaan terkemuka yang sudah membangun pabrik di Eropa akan memperoleh keunggulan relatif.

Tulisan | Chen Yushen

Editor | Huang Kaixi

Pada 4 Maret, Komisi Eropa merilis usulan “Undang-Undang Peningkatan Industri” (Industrial Accelerator Act, IAA). Usulan ini memberlakukan ketentuan wajib transfer teknologi, batasan rasio kepemilikan asing, kandungan produk lokal, dan tenaga kerja lokal di empat sektor utama: baterai, kendaraan listrik, tenaga surya, dan bahan baku penting. Pembatasan ini berlaku khusus untuk investor dari negara ketiga yang kapasitas produksinya di sektor tersebut melebihi 40% dari total kapasitas global, dan secara tegas menegaskan “prioritas manufaktur Eropa” dalam pengadaan publik.

Berbeda dengan Mekanisme Penyesuaian Perbatasan Karbon (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) yang lebih fokus pada “siapa yang membayar biaya emisi karbon,” IAA lebih menitikberatkan aturan di tingkat industri dan investasi. Ia mengemas berbagai aspek seperti pengadaan publik, dukungan pemerintah, prosedur persetujuan, syarat masuk investasi asing, dan keamanan rantai pasok menjadi satu kebijakan yang mendukung reindustrialisasi, secara langsung menentukan cara masuknya industri asing ke pasar Eropa. EU menargetkan, pada 2035, porsi industri terhadap PDB mereka meningkat dari 14,3% pada 2024 menjadi 20%.

Secara ekonomi kebijakan, IAA menandai bahwa EU mulai menghadapi kenyataan: mengandalkan sinyal harga pasar berbasis karbon saja, mungkin tidak cukup untuk mempertahankan industri mereka; menaikkan harga karbon dan mengenakan tarif karbon pun belum tentu mampu mengubah transisi hijau menjadi investasi yang menguntungkan bagi industri lokal.

Oleh karena itu, EU mengubah aturan pasar tunggal yang mereka kuasai menjadi alat kebijakan industri. Selain mewajibkan barang impor membayar biaya karbon di perbatasan, mereka juga berusaha menentukan perusahaan dan rantai pasok mana yang berhak mendapatkan bagian dari permintaan tambahan hasil reindustrialisasi di Eropa.

Bagi China, ini berarti kompetisi di Eropa ke depan akan lebih banyak muncul dalam bentuk akses pasar, penyesuaian standar, nilai tambah lokal, dan kepatuhan terhadap regulasi, bukan lagi sekadar gesekan perdagangan tradisional. Keunggulan marginal produk China yang diekspor langsung akan berkurang, dan perusahaan China didorong untuk melakukan lokalisasi lebih dalam. Perusahaan-perusahaan terkemuka yang sudah membangun pabrik di Eropa akan memiliki keunggulan relatif, sementara fokus kompetisi beralih dari harga ke kepatuhan regulasi.

Mengapa EU Tiba-tiba “Mempercepat”?

Pada 2024, industri manufaktur hanya menyumbang 14,3% dari PDB EU, turun dari 17% pada tahun 2000, dan jauh di bawah target 20% yang mereka usahakan capai pada 2035; pangsa nilai tambah industri EU dalam total nilai tambah industri global turun dari 20,8% tahun 2000 menjadi 14,3% tahun 2024. Perubahan angka ini memperkuat kekhawatiran EU terhadap posisi industri mereka: dalam struktur ekonomi saat ini, isu pengurangan emisi, ketenagakerjaan, dan keamanan industri tidak bisa diatasi secara bersamaan.

Beberapa tahun terakhir, kekhawatiran EU tampak berasal dari kenaikan harga energi domestik, daya tarik investasi dari Undang-Undang Pengurangan Inflasi AS (Inflation Reduction Act), keunggulan skala China dalam teknologi bersih, serta tekanan geopolitik akibat konflik Rusia-Ukraina. Namun, semua faktor ini akhirnya mengarah pada satu kenyataan mendasar: penurunan emisi karbon di Eropa lebih banyak disebabkan oleh penurunan output industri, bukan karena produksi yang lebih bersih.

Komisi EU secara terbuka menyatakan bahwa produksi industri padat energi telah menurun secara signifikan sejak 2021; banyak proyek dekarbonisasi yang sudah diumumkan mengalami penundaan, dan sejak 2023, lebih dari separuh proyek tersebut belum terealisasi. Dengan kata lain, Eropa tidak kekurangan pengetahuan tentang pengurangan emisi, tetapi di bawah aturan yang ada, sulit meyakinkan perusahaan bahwa “mengurangi emisi di Eropa” masih merupakan bisnis yang layak.

Inilah batasan utama dari Sistem Perdagangan Emisi EU (EU Emissions Trading System, ETS) dan CBAM.

ETS mampu meningkatkan biaya marginal produksi dengan emisi tinggi, CBAM dapat mengurangi “carbon leakage,” tetapi keduanya tidak mampu menciptakan permintaan terhadap produk rendah karbon dari Eropa, apalagi menghasilkan green premium yang cukup besar untuk menutup biaya investasi besar. Industri baja, semen, aluminium, baterai, dan tenaga surya menghadapi tantangan ini: mengubah blast furnace, membangun hidrometalurgi berbasis hidrogen, mengimplementasikan penangkapan karbon, memperluas kapasitas baterai dan tenaga surya di Eropa, semuanya membutuhkan biaya awal tinggi, proses persetujuan panjang, dan harga energi yang masih tinggi, sementara pelanggan di hilir belum tentu bersedia membayar green premium secara berkelanjutan.

Karena itu, sejak 2024, pernyataan kebijakan EU mengalami perubahan yang nyata. Mantan Presiden Bank Sentral Eropa, Mario Draghi, dalam Laporan Daya Saing EU secara tegas menyarankan “menggunakan kebijakan permintaan untuk menciptakan peluang bisnis industri bersih”; “Perjanjian Industri Bersih” (Clean Industrial Deal) mengaitkan kembali daya saing dengan dekarbonisasi; dan “Kompas Daya Saing” (A Competitiveness Compass for the EU) membahas harga energi tinggi, konsentrasi rantai pasok, dan subsidi industri global dalam satu kerangka.

IAA adalah kelanjutan dari rangkaian kebijakan ini, dan kunci untuk memahami mekanismenya: ini bukan sekadar “patch” kebijakan iklim, juga bukan versi EU dari “Inflation Reduction Act.” Di AS, insentif utama berasal dari kredit pajak federal dan subsidi fiskal yang meningkatkan pengembalian proyek; di EU, kekurangan alat fiskal sebesar itu mendorong mereka lebih banyak menggunakan aturan pasar, pengadaan publik, syarat masuk, dan proses administratif sebagai instrumen kebijakan industri, untuk mengarahkan investasi dan manufaktur agar tetap di Eropa.

Apa yang Benar-Benar Diubah oleh IAA?

Perubahan utama dari IAA terletak pada penggabungan berbagai alat yang sebelumnya tersebar di berbagai undang-undang, prosedur, dan kebijakan menjadi satu mekanisme pasar baru yang terintegrasi, yang dapat dirangkum dalam tiga pengungkit utama:

Pengungkit pertama adalah “menciptakan pasar” dari sisi permintaan.

IAA menanamkan persyaratan “Made in EU” dan “rendah karbon” ke dalam pengadaan publik, dukungan pemerintah, dan mekanisme lelang, menjadikan dana publik sebagai “pembeli pertama” yang menjamin pasar bagi manufaktur lokal dan investasi hijau. Sektor utama adalah konstruksi, otomotif, dan teknologi net-zero, karena permintaan di bidang ini sudah sangat bergantung pada pengadaan publik, subsidi, atau regulasi kebijakan.

Standar terkait sudah menjadi aturan yang dapat dilaksanakan: usulan mewajibkan saat merevisi “Undang-Undang Industri Nol Emisi” (Net-Zero Industry Act), standar non-harga seperti ketahanan rantai pasok, keberlanjutan lingkungan, keamanan siber, tanggung jawab sosial dan ketenagakerjaan, serta kemampuan pelaksanaan, harus dimasukkan ke dalam sistem penilaian, dengan bobot minimal 5% per standar, dan total bobot antara 15% sampai 30%. Untuk menghindari “hard landing,” juga disiapkan pengecualian: jika biaya proyek bisa lebih dari 25% karena standar ini, atau tertunda lebih dari tujuh bulan, aturan dapat dilonggarkan.

Pengungkit kedua adalah “mempercepat proses” melalui prosedur.

Biasanya, hambatan utama investasi industri di Eropa adalah proses persetujuan yang panjang dan kompleks, selain dana subsidi yang terbatas. Hal ini memperbesar ketidakpastian terkait kebijakan dukungan, harga energi, jalur teknologi, dan kondisi keuangan, sehingga proyek sering terhambat di tahap pengambilan keputusan akhir. IAA mengusulkan konsep “satu proyek, satu pengajuan, satu proses digital,” melalui satu pintu, pelaporan digital, dan zona industri percepatan, untuk memangkas waktu persetujuan dan mengurangi hambatan administratif, sehingga proses menjadi lebih dapat diprediksi.

Pengungkit ketiga adalah “kondisional” di sisi modal.

Ini bagian yang paling mudah diabaikan, tetapi paling berpengaruh secara sistemik. Usulan menyatakan bahwa di bidang manufaktur strategis baru—seperti baterai, kendaraan listrik murni dan komponen utamanya, tenaga surya, serta ekstraksi, pengolahan, dan daur ulang bahan baku penting—investasi langsung asing (Foreign Direct Investment, FDI) di atas 1 miliar euro dari negara ketiga yang memiliki lebih dari 40% kapasitas manufaktur global di bidang tersebut harus melalui pemeriksaan syarat tambahan.

Selain itu, investasi harus memenuhi minimal empat dari tujuh kriteria berikut agar disetujui: investor asing harus membentuk joint venture dengan entitas EU, kepemilikan dan hak suara tidak lebih dari 49%, memiliki lisensi hak kekayaan intelektual dan teknologi eksklusif, investasi R&D tahunan minimal 1% dari pendapatan operasional perusahaan, minimal 50% tenaga kerja adalah warga EU, prioritas mempertahankan atau memulihkan lapangan kerja di EU, dan minimal 30% bahan baku harus berasal dari EU.

Intinya, aturan ini menyatakan bahwa EU menyambut investasi asing, tetapi tidak lagi cukup hanya menempatkan proses perakitan terakhir di Eropa. Dulu, perhatian utama adalah aspek keamanan; sekarang, aspek nilai tambah industri dan teknologi juga menjadi bagian dari syarat terbuka secara bersyarat, termasuk aspek ketenagakerjaan, R&D, rantai pasok, kekayaan intelektual, dan nilai tambah.

IAA berusaha menjadikan aturan ini bagian dari pengembalian modal: siapa yang memenuhi syarat akan lebih berpeluang mendapatkan pesanan, subsidi, persetujuan, dan akses ke pasar baru yang dibentuk oleh kebijakan EU. Bagi perusahaan, kebijakan industri berbasis aturan ini mengubah struktur pasar, dan dampaknya bisa lebih tahan lama daripada sekadar subsidi sekali pakai.

Selain itu, usulan menegaskan bahwa IAA akan mematuhi kewajiban EU dalam WTO (World Trade Organization) melalui Perjanjian Pengadaan Barang Pemerintah (GPA) dan perjanjian perdagangan bilateral terkait. Berdasarkan aturan ini, perusahaan dari negara dan wilayah yang menandatangani perjanjian perdagangan bebas, dalam kawasan tarif bersama, atau yang merupakan pihak GPA, akan mendapatkan perlakuan “setara dengan asal EU,” yang menunjukkan karakter “pembukaan berlapis.”

Hingga Maret 2026, China masih menjadi pengamat di Komite Pengadaan Barang Pemerintah WTO, dan belum menjadi pihak GPA. Proses negosiasi masih berlangsung. Artinya, dalam kerangka pengadaan dan dukungan IAA, perusahaan China belum bisa dianggap “setara dengan asal EU.”

Dampak terhadap “Made in China”

Dulu, kompetisi perusahaan China di pasar Eropa lebih banyak bergantung pada biaya, skala, kemampuan pengiriman, dan integritas rantai pasok. Setelah IAA berlaku, keunggulan tradisional ini harus melalui filter regulasi EU: memenuhi standar penghitungan jejak karbon, aturan asal barang, kualifikasi pengadaan publik, keamanan siber, ketahanan rantai pasok, nilai tambah lokal, dan transparansi informasi.

Analisis rantai pasok oleh Komisi EU menunjukkan bahwa dari 204 kategori produk yang sangat bergantung dari luar negeri, China adalah sumber utama lebih dari separuh nilai impor, dan menjadi sumber utama untuk 64 kategori produk.

Keterpaduan industri bersih yang menjadi fokus utama IAA menunjukkan tingkat ketergantungan yang lebih tinggi lagi. Dalam studi dampak, Komisi EU secara terbuka menyatakan bahwa EU sangat bergantung pada China dalam rantai nilai tenaga surya—China menguasai lebih dari 90% kapasitas manufaktur global. Tanpa syarat “Made in EU,” ini akan menjadi risiko besar terhadap keamanan rantai pasok dan energi.

Dalam bidang baterai dan kendaraan listrik, China memimpin secara global dalam rantai nilai utama seperti baterai lithium-ion, motor penggerak, dan kendaraan lengkap; di bahan baku penting, China menyediakan 100% pasokan tanah jarang berat ke EU. Oleh karena itu, meskipun teks IAA tidak secara langsung menyebut China, arahnya sangat jelas terhadap “ketergantungan sumber tunggal,” “konsentrasi berlebihan,” dan “kerentanan strategis.”

Dampak pertama adalah, ekspor China ke EU akan menghadapi stratifikasi pasar. Di pasar yang melibatkan pengadaan publik, subsidi, dan mekanisme lelang, standar kompetisi tidak lagi hanya berdasarkan harga, tetapi juga harus memenuhi persyaratan kebijakan industri dan rantai pasok EU. Keunggulan marginal China dalam ekspor langsung akan berkurang, terutama di bidang baterai, modul tenaga surya, pompa panas, peralatan angin, dan komponen utama kendaraan.

Perlu dicatat bahwa IAA tetap mempertahankan pengecualian terkait biaya dan pengiriman; di sisi lain, EU tetap membuka diri dalam kerangka WTO dan perjanjian perdagangan yang ada. Tetapi, pasar permintaan terbesar dan paling didukung kebijakan akan semakin sulit diakses hanya dengan harga murah.

Dampak kedua, yang lebih dalam dari sekadar ekspor, adalah mendorong perusahaan China menuju lokalisasi yang lebih dalam di Eropa.

Kebijakan EU bukan untuk menolak investasi asing, melainkan agar investasi tersebut memberikan kontribusi ekonomi lokal yang lebih nyata. Strategi perusahaan yang selama ini mengandalkan perakitan di negara ketiga lalu masuk ke pasar EU akan semakin sulit memenuhi syarat kebijakan.

IAA juga akan mempercepat perbedaan antar perusahaan China. Perusahaan yang sudah membangun pabrik, pusat R&D, kapasitas sertifikasi, dan jaringan rantai pasok lokal di Eropa akan mendapatkan keunggulan relatif karena biaya masuk yang lebih tinggi akibat aturan baru. Sebaliknya, perusahaan yang masih bergantung pada “produksi domestik—pengiriman lintas batas—distribusi di Eropa” akan menghadapi tekanan paling besar.

Dampak ketiga adalah menggeser fokus kompetisi dari harga ke kepatuhan regulasi. Menjaga keunggulan harga dan efisiensi memang penting, tetapi perusahaan juga harus membuktikan jejak karbon produk, ketelusuran rantai pasok, dan tingkat kepatuhan. Bagi banyak perusahaan China, ini adalah perubahan yang lebih mendalam daripada tarif: tarif hanya berpengaruh pada variabel harga, sedangkan aturan dan regulasi akan mengubah struktur organisasi, cara berinvestasi, dan model bisnis lintas negara.

Harga yang Harus Dibayar EU

Tentu saja, EU juga akan membayar harga atas implementasi IAA, termasuk adanya resistensi internal dan konflik.

Dalam ringkasan pelaksanaan undang-undang, Komisi EU mengakui bahwa biaya pengadaan publik akan meningkat, dan lembaga pengelola harus menanggung biaya baru untuk pemantauan, pelaporan, dan kepatuhan; arus perdagangan internasional juga akan terpengaruh, dan beberapa mitra dagang mungkin bereaksi negatif. Tetapi, EU berharap dari situ mereka akan memperoleh ketergantungan yang lebih rendah terhadap luar negeri, ketahanan rantai pasok yang lebih tinggi, dan nilai tambah domestik yang lebih besar.

Perbedaan pandangan terkait IAA sudah muncul di dalam EU sendiri. Pada tahap penilaian dampak, Dewan Pengawasan Regulasi (Regulatory Scrutiny Board) pernah menyampaikan keberatan, menyatakan bahwa draf tersebut tidak cukup menunjukkan bagaimana masalah akan berkembang, dan tidak cukup jelas mengapa legislasi ini benar-benar diperlukan, serta bobot faktor pendorongnya.

Sinyal-sinyal ini membuat IAA lebih mirip arah kebijakan industri yang bersifat percobaan. Bukan solusi optimal yang tidak kontroversial secara ekonomi, tetapi sebagai solusi suboptimal yang dianggap perlu oleh EU dalam konteks kompetisi geopolitik, kemunduran industri, dan keterbatasan fiskal.

Namun, Komisi EU berpendapat bahwa dampak aturan ini terhadap biaya di hilir secara keseluruhan masih dapat dikendalikan. Sebagai contoh, untuk tenaga surya, meskipun harga modul buatan EU naik, kenaikan biaya sistem secara keseluruhan biasanya hanya 5% sampai 15%, dan kenaikan biaya akhir kepada konsumen hanya sekitar 1% sampai 2%. Dalam ringkasan pelaksanaan, Komisi memperkirakan bahwa pada 2030, dampak “Made in EU” terhadap harga mobil listrik penumpang sekitar 2,2%, atau sekitar 630 euro. EU berargumen bahwa biaya jangka panjang kehilangan kapasitas manufaktur dan keamanan rantai pasok lebih besar daripada biaya jangka pendek ini, sehingga kenaikan biaya sementara ini dapat diterima.

Saat ini, IAA masih berupa usulan legislasi yang harus melalui negosiasi dan revisi di Parlemen Eropa dan Dewan Uni Eropa; bahkan jika disetujui, implementasinya akan sangat dipengaruhi oleh kemampuan fiskal, kapasitas pengadaan, fondasi industri, dan pelaksanaan administratif dari masing-masing negara anggota. Ia lebih seperti kerangka kebijakan yang memberi ruang untuk penambahan, pengembangan, dan perluasan indikator di masa depan.

Meskipun tantangan pelaksanaan cukup besar, IAA menunjukkan adanya perubahan arah kebijakan industri EU. EU semakin banyak memanfaatkan pengadaan publik, aturan pasar, dan regulasi rantai pasok untuk mengarahkan investasi dan manufaktur agar tetap di Eropa. Bagi perusahaan asing, syarat masuk ke pasar akan semakin terkait dengan asal negara, emisi karbon, struktur rantai pasok, dan kontribusi ekonomi lokal.